Historia

Perder la Memoria es perder la identidad

Como imaginar cuando nació nuestro gremio la complejidad que iba a tener como organización hoy en día.

Al principio fueron las cenas, los encuentros deportivos (incluidos los torneos de bowling) o los viajes los que unieron. Un visionario grupo de compañeros No Docentes con sus propias manos construyeron la sede gremial, se asistió a continuas asambleas y se hicieron colas después del quinto día hábil, se fueron peleando las recomposiciones salariales.

La tienda del gremio pasó a más de cien convenios con comercios y servicios adheridos; las ayudas económicas crecieron en igual medida; los cursos de Word y DOS, se fueron transformando hasta tener capacitación formal.

Los subsidios por salud, parecían poco, pero cuando no alcanzó la obra social, se creo la Asociación Mutual Universitaria.

Las asistencias a los Consejos, pasó a ser Cogobierno, con la participación plena del sector, en donde se aprobó la estructura y con ella los concursos. Dichos concursos que fueran realizados en el marco del Convenio Colectivo de Trabajo.

Se afrontó cada oportunidad con seriedad y madurez propia de un sector consolidado, que a pesar que pareciera que la organización sindical funciona sola, nos mantiene unidos y esa unidad nos da la fuerza para funcionar.

LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS NO DOCENTES 

DE LAS UNIVERSIDADES NACIONALES

Historia y perspectivas – Javier Nagata

INTRODUCCIÓN

El 30 de setiembre de 1998 se dictó el decreto 1157, que aprueba el primer acuerdo celebrado entre la representación de las Universidades Nacionales y la representación de los trabajadores del sector no docente.

Esto se llevó a cabo en el marco de la negociación colectiva regulada en el artículo 19 de la ley 24.447, en el decreto 1007/95 y en los artículos 22 y 23 de la Ley 24.938 de Presupuesto para la Administración Nacional para el año 1998. Este acuerdo, ahora aprobado por el PEN, constituye un hito en el camino hacia la introducción de la negociación colectiva como procedimiento para la determinación de las condiciones laborales del personal no docente dependiente de las Universidades Nacionales. El acuerdo representa un primer paso en este complejo proceso signado por dificultades jurídicas, políticas y presupuestarias. A continuación, se presentan algunas reflexiones sobre el proceso que antecedió a este primer producto de la autonomía colectiva en el ámbito de las Universidades Nacionales y sobre las perspectivas que se abren para los próximos años.

LAS DISTINTAS ETAPAS: DEL DESCONOCIMIENTO AL RECONOCIMIENTO PLENO

Un análisis de la cuestión desde una perspectiva histórica nos permite diferenciar tres etapas en el complejo y difícil proceso de reconocimiento del derecho a la negociación colectiva para los trabajadores universitarios:

1. Etapa de desconocimiento del derecho de los trabajadores universitarios a la negociación colectiva

La negociación colectiva fue incorporada al derecho positivo argentino en el año 1953, con la sanción de la ley 14.250 (B.O. 20/10/53) de convenios colectivos de trabajo, que aún sigue vigente a pesar de haber sufrido múltiples modificaciones. Posteriormente, la reforma constitucional de 1957 incorporó de manera expresa en el texto de la Constitución de 1853/1860 el derecho a la negociación colectiva en cabeza de los gremios1. Sin embargo -y no obstante la clara disposición constitucional que reconoce este derecho de todos los gremios sin efectuar distinción alguna- la legislación infraconstitucional desconoció esta prerrogativa para los trabajadores estatales2. En nuestro país históricamente se admitió la sindicalización de los empleados públicos y aun su derecho de huelga, pero no ocurrió lo mismo con el derecho a la negociación colectiva.

Al respecto se siguió una concepción tradicional -con gran arraigo en el Derecho Administrativo- de las relaciones de empleo público, que dejaba al arbitrio del Estado-empleador la definición (de manera unilateral) del régimen laboral de sus agentes3. En algunas actividades estatales el derecho a la negociación colectiva fue reconocido a los trabajadores. Sin embargo, esto no ocurrió en el caso de los trabajadores no docentes universitarios.

Lo expuesto hasta aquí no implica que durante este proceso no existieran situaciones de negociación informal entre el Estado, las Universidades Nacionales y los representantes de los trabajadores4. Pero ello, en definitiva, dependía de la voluntad política de las partes involucradas, sin importar la existencia de un derecho jurídicamente exigible en favor de los trabajadores ni -como contrapartida- una obligación del Estado empleador de acudir a la negociación colectiva a fin de participar en la determinación de las condiciones de trabajo de sus agentes. Esta negación del derecho a la negociación colectiva para los empleados públicos (entre los cuales se encontraban los trabajadores no docentes universitarios) se prolongó hasta el año 1987, cuando el Estado Argentino, mediante la sanción de la ley 23.544 (B.O. 15/1/88), ratificó el Convenio 154 de la Organización Internacional del Trabajo que reconoce el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos y de esta manera se cierra esta primera etapa de desconocimiento de ese derecho.

2. Etapa del reconocimiento del derecho a la negociación colectiva y falta de implementación por carencia de normas adecuadas

La segunda etapa se extiende desde 1987 hasta 1995, cuando, a pesar de que existía un reconocimiento jurídico del derecho a la negociación colectiva para los trabajadores no docentes de las Universidades Nacionales, éste no podía implementarse debido a la falta de adecuación de las normas reglamentarias generales para la negociación colectiva del sector público al ámbito específico de las Universidades Nacionales. Luego de que se sancionó la ley 23.544 de ratificación del Convenio 184 de Fomento de la Negociación Colectiva, y en virtud de lo establecido por su artículo 2, la aplicabilidad de ese convenio al ámbito de la Administración Pública quedaba supeditada al dictado de una legislación reglamentaria específica, que debía ser considerada por el Congreso dentro de los 365 días computados a partir de la promulgación de la ley5. Sin embargo, la ley específica regulatoria de la negociación colectiva en el sector público (ley 24.185, B.O. 21/12/92) recién fue sancionada 5 años más tarde. Esta ley abarca también la negociación colectiva a desarrollarse en el ámbito de los entes autónomos y descentralizados tales como las Universidades Nacionales6.

Pronto se vería que esta normativa, diseñada para la Administración Pública en general, resultaba inadecuada, por múltiples razones, para la problemática específica de las Universidades Nacionales. En primer lugar, no se previó la diversificación entre los distintos niveles de negociación dentro del ámbito universitario; se habilitó la negociación de nivel general pero no ocurrió lo mismo con los niveles particulares de cada universidad.

Este fue uno de los obstáculos más importantes que debió afrontar la implementación del procedimiento de negociación colectiva en el ámbito de las Universidades Nacionales, dado que implicaba desconocer la posibilidad de que cada una de las Casas de Altos Estudios negociara las condiciones de trabajo de sus agentes en el marco de su autonomía y autarquía. Un segundo obstáculo fue la inadecuada representación del Estado empleador definida por la legislación. El artículo 5 establecía que la representación del Estado-empleador debía ser ejercida por el Ministro de Economía y Servicios Públicos, el Secretario de la Función Pública y los Ministros de la respectiva rama de la Administración Nacional (en este caso sería el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación). No se preveía la incorporación de ningún representante de las Universidades en el seno de la Comisión Negociadora Sectorial con ámbito de representación en las Universidades Nacionales. Esto resultaba incompatible con la autonomía universitaria y se constituyó en un obstáculo insalvable y frustrante para el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores universitarios.

Los fallidos intentos de implementar la negociación colectiva en el ámbito universitario obligaron a pensar en una reformulación del régimen legal a fin de adecuarlo a las peculiaridades propias del ámbito universitario.

Esta reformulación se produjo en 1995 con la entrada en vigencia del artículo 19 de la ley 24.447 y de su decreto reglamentario 1007/95.

3. Etapa de efectivización de la negociación colectiva de los trabajadores universitarios La tercera etapa se caracteriza por la efectivización de la negociación colectiva en el ámbito de las Universidades Nacionales. Se inicia en 1995 cuando el Congreso de la Nación introdujo disposiciones específicas para la negociación colectiva de los trabajadores universitarios en la ley 24.447 de negociación colectiva para los trabajadores universitarios y el Poder Ejecutivo Nacional reglamentó el procedimiento para la negociación colectiva en las Universidades Nacionales (decreto 1007/95). El establecimiento de disposiciones legales (art. 19, ley 24.447) y reglamentarias (decreto 1007/95) específicas que regularan la negociación colectiva en el ámbito de las Universidades Nacionales implicó la remoción de los antiguos obstáculos que impedían su implementación y la efectiva puesta en vigencia de las disposiciones resultantes del Convenio 154 de la Organización Internacional del Trabajo. El artículo 19 de la ley 24.447 (B.O. 30/12/94)7

eliminó los dos obstáculos que el régimen jurídico precedente levantaba contra la negociación colectiva en las Universidades. Por un lado, estableció la diversificación de los niveles en la negociación: se previó un nivel general cuyo ámbito de negociación abarcaría al conjunto de los trabajadores de las Universidades Nacionales y también niveles particulares cuyo ámbito de negociación comprendería las cuestiones específicas de cada una de las Casas de Altos Estudios. La reforma legislativa resultaba clara en un punto importante: la negociación colectiva de las condiciones de trabajo en el ámbito universitario quedaba desvinculada de la negociación colectiva del resto de los agentes estatales. Por otra parte, la ley 24.447 remedó las deficiencias que, en materia de representación, padecía el régimen general de la ley 24.185, al establecer que las Universidades Nacionales debían asumir .la representación que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las leyes 23.929 y 24.185. Durante el transcurso de 1995, el PEN dictó el decreto 1007/95, que establece las reglas bajo las cuales debe desenvolverse el procedimiento de negociación colectiva. En ese mismo año se alcanzaron algunos acuerdos parciales destinados a una recomposición salarial de los trabajadores no docentes sobre la base de $40.000.000 previstos por la Ley de Presupuesto de ese año a esos fines. Durante los años 1996 y 1997 la negociación colectiva en el ámbito de las Universidades Nacionales se encontró virtualmente paralizada en razón de que las respectivas Leyes de Presupuesto no previeron recursos a esos efectos. A partir de 1998, la cuestión ha sufrido importantes cambios dado que la Ley de Presupuesto para la Administración Pública para el año 1998 (ley 24.938) creó el Programa de Reforma y Reestructuración Laboral cuyas bases deberían ser establecidas en la negociación colectiva general. Sobre la base del cumplimiento y establecimiento de ciertas pautas obligatorias que el Congreso de la Nación le impuso a la negociación colectiva (.contenidos mínimos.), se previó un programa de financiamiento plurianual que debe prolongarse hasta el ejercicio presupuestario del año 2001 inclusive8. En ese contexto, las partes colectivas han arribado al acuerdo recientemente aprobado por el Poder Ejecutivo Nacional.

EL DECRETO 1157/98 Y EL ACUERDO ENTRE EL CIN Y FATUN

En esta última etapa de reconocimiento y efectivización del derecho constitucional a la negociación colectiva, las partes han arribado a un primer acuerdo acerca de la puesta en funcionamiento del Programa de Reforma y Reestructuración Laboral siguiendo con el procedimiento establecido en los artículos 10 y subsiguientes del decreto 1007/95. Este acuerdo, celebrado en el nivel general entre el Consejo Interuniversitario Nacional y la Federación Argentina del Trabajador Universitario el 16 de julio de 1998 en la sede del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, fue finalmente aprobado por el PEN mediante la firma del decreto 1157 del 30 de setiembre de 1998 (B.O. 6/10/98).

El acuerdo establece las bases generales sobre las que se asentará el futuro convenio colectivo de trabajo de los trabajadores no docentes de las Universidades. Entre los aspectos más relevantes podemos destacar el objetivo común declarado por las partes de sustituir el escalafón regulado en el decreto 2213/87 (B.O. 30/5/88) por uno nuevo en el que se reduzcan las categorías no docentes y la cantidad de agrupamientos. También destacamos el acuerdo de establecer una nueva estructura salarial, que deberá dejar necesariamente a salvo el principio de la intangibilidad salarial9. Si bien estas cláusulas del acuerdo resultan claramente programáticas, ponen de manifiesto la intención de las partes colectivas de dirigir sus acciones hacia la reforma de aquellos aspectos de la relación laboral que son negativos para el funcionamiento de las Casas de Altos Estudios, como por ejemplo, la escasa jerarquización del personal no docente, producto del notable retraso salarial en comparación con el resto del personal de la Administración Pública encuadrado en el SINAPA, además de ser consecuencia del .achatamiento de la pirámide salarial, del .engrosamiento. de las categorías intermedias (6, 7 y 8) en relación al resto de las categorías no docentes, entre otras razones10.

El acuerdo alcanzado y aprobado por el Poder Ejecutivo Nacional admite también la polivalencia funcional de los trabajadores no docentes, lo cual implicará la posibilidad de asignar al trabajador funciones y tareas diferentes (art. I.1.4) a las que se le asignaron originariamente.

A la luz de la forma en que fue redactada la cláusula resulta conveniente una revisión de sus términos, a fin de evitar que esta facultad en cabeza del Estado empleador se convierta en una prerrogativa sin límites que pueda lesionar los legítimos derechos de los trabajadores.

Cabe destacar que cualquier modificación que traiga aparejada la redefinición de las categorías que apunte a la introducción de la movilidad funcional en el ámbito de las relaciones de empleo del personal universitario deberá ir acompañada de un adecuado régimen de capacitación para el personal no docente. Esta cuestión ha sido objeto de alguna mención aunque no se han hecho mayores precisiones en el acuerdo aprobado por el decreto 1157/98 (punto II del acuerdo)11.

Una de las cuestiones que fue objeto de acuerdo fue la relativa al ingreso, el cual siempre será por concurso abierto (I.8). Ello implica una importante modificación en el régimen vigente dado que, en la actualidad .según lo dispuesto en el artículo 61, inciso c) en el decreto 2213/87- el concurso abierto resulta aplicable en todos los casos en los cuales no se pudieran cubrir los cargos por concursos internos (aquellos circunscriptos a los trabajadores de una dependencia determinada; art.61, inciso a) o generales (aquellos circunscriptos a los trabajadores de planta permanente de una determinada universidad; art.61, inciso b). Sin embargo, ese criterio adoptado en el acuerdo no ha sido extendido -como era de esperar- a todos los concursos que se llevaran a cabo en el ámbito de la universidad.

Durante el período de negociación del convenio colectivo de trabajo -sobre las bases establecidas en el acuerdo aprobado por el PEN- regirá una cláusula de paz social en virtud de la cual las partes no podrán recurrir a medidas de acción directa relacionadas con las materias que sean objeto de negociación.

En función de implementar las pautas y los principios establecidas en el acuerdo, el Consejo Interuniversitario propuso al Ministerio de Cultura y Educación la distribución entre Universidades de la suma de $15.000.000, asignada para el Programa de Reforma y Reestructuración Laboral. Como consecuencia de ello, el Ministerio de Cultura y Educación dictó la resolución respectiva de asignación de fondos entre las Universidades Nacionales con el fin de implementar el acuerdo aprobado por el decreto 1157/98 (Resolución MCyE 2144/98). Esta distribución fue realizada en un todo de acuerdo con la propuesta formulada por el Consejo Interuniversitario Nacional en el Acuerdo Plenario Nº290/98.

A falta de una regulación específica sobre cómo cada Casa de Altos Estudios debe asignar internamente esos fondos, ello debe ser decidido en el marco de cada una de las paritarias particulares en atención a lo dispuesto en el artículo 8 del decreto 1007/95. Este último establece que, en el nivel particular, las partes podrán negociar las materias no tratadas en el nivel general y las materias que respondan a las necesidades y particularidades específicas de cada unidad de contratación12 siempre que se sigan las pautas establecidas en el acuerdo celebrado en el nivel general.

PERSPECTIVAS

Indudablemente, el acuerdo celebrado entre la FATUN y el CIN constituye un primer paso positivo dentro de la etapa de la efectivización del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores de las Universidades Nacionales, y esperamos que concluya en la celebración del primer convenio colectivo de los trabajadores universitarios.

Quedan abiertos muchos interrogantes en este novedoso proceso que se está viviendo en las Universidades Nacionales y cabe recordar que éste no tiene antecedentes en otros ámbitos del sector público comprendidos dentro de la Ley de Negociación Colectiva para los Empleados Estatales. Un obstáculo que puede presentarse está directamente vinculada con la suerte que corra el programa plurianual para la Reforma y Reestructuración Laboral (previsto en el artículo 30 de la Ley de Presupuesto del Año 1998) en los futuros ejercicios presupuestarios.

En lo que se refiere a la negociación colectiva13, la .previsión de plurianualidad y gradualidad. del Programa de Reforma y Reestructuración Laboral constituye uno de los principios cardinales de la normativa presupuestaria aprobada para el año 1998. En la actualidad, esta cuestión se encuentra en el centro del debate. La no incorporación de los montos previstos en la ley 24.938 para el programa plurianual en el ejercicio presupuestario de 1999 conspirará seguramente contra el normal desarrollo del proceso de negociación colectiva iniciado en esta etapa. Sin embargo, ésta no constituye la única dificultad.

Resulta evidente que las partes colectivas (las universidades y el sindicato) deberán encarar un importante proceso de reformas en el ámbito de las relaciones de empleo público, dirigida a la jerarquización en la carrera del personal no docente y al logro de una mayor eficiencia en la prestación del servicio educativo por parte de las Universidades Públicas.

En el ámbito de las Universidades Públicas se puede detectar una deformación de la planta no docente14. Se observa una mayoría personal en los cargos intermedios (categorías 6, 7 y 8), la falta de criterios uniformes y rigurosos para la asignación de categorías, el achatamiento de la pirámide salarial, la falta de jerarquización de los cargos superiores, la inexistencia de un régimen gerencial jerarquizado e inadecuado régimen de licencias. Todo esto, enmarcado en una situación de retraso salarial del personal no docente universitario.

Las reformas a ser encaradas por los propios actores sociales exigen un importante apoyo presupuestario pero este resulta condición necesaria pero no suficiente.

Se requieren además, desde el aspecto técnico, estudios serios y, desde el aspecto político, una voluntad clara de los actores sociales implicados. En ese sentido, el acuerdo alcanzado por el CIN y la FATUN constituye un primer paso importante, ya que establece una voluntad común de introducir cambios, aunque debe señalarse que no especifica cómo se van a implementar las medidas que las partes han acordado. El desafío resulta doble: estas reformas -de necesaria introducción en las relaciones de empleo de las Universidades Nacionales- deberán implementarse de manera consensuada en la negociación colectiva y no pueden provenir únicamente de la voluntad unilateral de una de las partes. ¿Serán las partes colectivas capaces de encarar este proceso de reformas? ¿Contarán con los recursos suficientes para llevar adelante el proyecto? Esos son los principales interrogantes que afronta en la actualidad el régimen laboral vigente en las Universidades Nacionales.

NOTAS

1 Se trata del artículo 14 bis el que reconoce a los gremios el derecho de concertar convenios colectivos de trabajos.

2 A decir verdad, la ley 14.250 nada decía en lo referente a su aplicabilidad en el ámbito del sector público. Fue, por el contrario, su decreto reglamentario nro. 6582/54 (B.O. 29/4/54) el que estableció en su artículo 19 que .no se regulará mediante convenciones colectivas el régimen de trabajo del personal ocupado por la Administración Pública -Nacional, Provincial o Municipal- con excepción de aquellas actividades donde por acto expreso del poderpúblico, en cada caso se admita su aplicación..

3 Ver Nagata, J (1998): .Ley de presupuesto, universidades nacionales y reforma laboral.. En: La Universidad Año Nº5, Nº13, págs. 3 y sigtes.

4 Por ejemplo: personal de la Administración Nacional de Aduanas (ley 20.240), de la DGI (ley 20.290), de la Junta Nacional de Granos (decreto 1101/73), del Mercado Nacional de Hacienda (decreto 2428/73), etc.

5 Artículo 2 de la Ley 23.544.

6 Si bien el artículo 1 no resulta del todo claro al respecto, esa solución surge de lo dispuesto en el artículo 2, inciso h que establece que se encuentran excluidos de las prescripciones de la ley las .autoridades y funcionarios directivos o superiores de entes estatales u organismos descentralizados.. Una interpretación a contrario sensu importa suponer que si, de acuerdo con esa prescripción legal, se encuentran excluidos los funcionarios directivos o superiores de esas entidades, los restantes agentes de las mismas se encuentran comprendidos dentro de sus disposiciones. Esta interpretación fue ratificada por el decreto reglamentario 447/93 (B.O. 22/3/93), que estableció que, a fin de determinar el ámbito de aplicación de la Ley de Negociación Colectiva para el sector público, se entenderá por Administración Pública Nacional no sólo a la Administración central, sino también a los organismos descentralizados (art.1).

7 Artículo 19, ley 24.447 (texto según promulgación parcial, decreto 2329/94): .Las Universidades Nacionales fijarán su régimen salarial y de administración de personal, a cuyo efecto asumirán la representación que corresponda al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las leyes 23.929 y 24.185. En el nivel general las Universidades Nacionales deberán unificar su representación mediante la celebración de un acuerdo que establezca los alcances de la misma. La negociación laboral a nivel de cada Universidad deberá asegurar que no menos del 15% del crédito presupuestario total de la misma sea destinado a otros gastos distintos al gasto en personal…

8 Ver Nagata, J. op. cit., en especial, págs. 7 y sigtes.

9 El acuerdo aprobado por el PEN dice que las partes acuerdan .iniciar la discusión de un nuevo convenio colectivo de trabajo sobre las siguientes bases: 1) diseñar las estructuras de las plantas funcionales de las Universidades Nacionales a fin de contemplar su adaptación a las nuevas realidades y establecer un nuevo escalafón con no más de siete categorías y menor número de agrupamientos, 2) establecer una estructura salarial que genere los estímulos necesarios para los correspondientes ascensos dentro de la carrera del personal universitario, revisando el régimen de adicionales disminuyendo su incidencia en la remuneración total …

10 Ver Doberti, J. I.; Mundt, C. y Nagata, J. (1998) .Análisis de la relación laboral del personal no docente – Grupo de Trabajo sobre las Comisiones Negociadoras Salariales., SPU inédito; Torres, R. (1996) .El modelo de distribución de fondos para la reforma administrativa en las Universidades Nacionales., Universidad Nacional de La Plata y Doberti, J. I. (1998) .Un análisis cuantitativo de la relación laboral en las Universidades Nacionales., Revista La Universidad, SPU, Año V, Nº13, Julio, págs. 13 y siguientes, en especial Cuadros 6, 7 y 8.

11 .II. CAPACITACION. Las partes acordarán en el plazo de 10 días a contar de la firma de la presente el plan de capacitación laboral para el sector de trabajadores no docentes de las Universidades Nacionales. En tal sentido el sector sindical y el sector empleador adjuntarán sus propuestas a fin de iniciar la discusión respectiva..

12 Art. 8 del Decreto 1007/95: .En el nivel particular las partes colectivas podrán negociar: a) las materias no tratadas en el nivel general, b) las materias expresamente remitidas en el nivel general, c) las materias que respondan a las necesidades y particularidades específicas de cada unidad de contratación.

13 Ver Nagata, J. op. cit., págs.8 y 9.

14 Ver Doberti, J. I; Mundt, C.; Nagata, J (1998) op. cit.